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县级档案工作改革的取向选择与路径探析
     发表日期:2015-03-12   [ 字体显示:     ]    [收藏]   [打印]   [关闭]

   上杭县档案局(馆)   陈道红

  改革是当今中国的主旋律,是任何一项工作因应时代潮流奋勇推进的动力源泉和必要举措。县级档案工作须主动适应改革的潮流,努力改变、积极创新、锐意开拓,用理性、规范、科学、简便易行的方式方法最有效地履行和完成好党和国家赋予的工作职责和任务,为县域改革开放的顺利推进和民生幸福的顺利实现做出尽有贡献。

  一、当前县级档案工作的现实困境

  当前我省县级档案工作进步是显而易见的,新馆建设的如火如荼、馆藏目录数据的全面完成、数字档案馆的积极推进等等,无不体现了档案工作的希望所在。但同时又面临着许多制约和阻碍因素,无法全面开展。以笔者所在上杭的档案工作现状为例,尽管经过多年努力,取得了不少工作的突破和成绩,但仍存在发展极不平衡的问题,具体表现在三种倾向:一是馆内业务做得较好,馆外业务开展较差。馆外业务点多面广,县档案部门无法做到统筹兼顾,基层立档单位的档案工作主要靠各单位的重视程度各有不同,发展不平衡、不扎实,尤其是村级建档、弱小单位建档、学校建档、阶段性工作建档、重点工程和重大活动建档等长期以来是个薄弱环节。二是急需和易做的环节做得较好,可缓或较难的环节开展较差。如馆内业务中,收集整理、安全保管、提供利用这些环节做得都比较扎实,诸如鉴定开放、编研编纂、文化展示、馆藏数字化等相对滞后。馆外业务中,面上的档案法律法规宣传做得较多,点对点进行档案执法检查督促开展较少;对领导重视的立档单位指导得多,领导不重视不过问监督较少。三是条块重视的工作做得较好,其他工作自觉开展较差。如近几年省、市、县都重视的乡镇档案工作,经过持续努力已取得了较大的成效;前些年开展的档案目录数据录入工作已全面完成等等。

  诸如上杭档案工作发展严重失衡的问题,笔者认为在全省各地具有普遍性,主要是县级档案工作所处的现实困境所决定的,拿一句形象点的话说,我们县级的档案工作基本走在胡同里,条条框框制约多。主要体现在以下三个方面:

  (一)部门的弱势性。

  一是从部门位置看,福建省仍至全国大部分地方的情况是档案部门为参公事业单位,归党委口,加挂档案局牌子。这种设置的后果是:一于法不依;二现有表面局、馆合一的档案部门履职名不正言不顺;三档案部门工作人员的身份属性摇摆不定,工作队伍人心不稳、待遇不明,工作积极性严重挫伤。二是从部门预算看,县级财政给档案部门的预算存在明显的随意性,没有确定的标准。实际执行时,领导重视的地方多给,不重视的少给,甚至一些地方除人头经费外,半厘业务费都不给,档案事业发展的情况可想而知。上杭县情况是:1983年以前,只设档案馆,年档案业务经费不足千元;1984年至1997年,依局(馆)档案人员数按人均500元计业务费,年档案业务费一般不超过8千元;1998年至2007年,年业务经费从初期3万元到后期5万元;2008年至今,维持年业务费20万元。档案业务费的每一步增长都是通过历届领导班子努力沟通协调的结果,人为争取的因素大于主动或法定增加因素。三是从人员配备和素质构成看,上杭县的情况是核编10名(其中领导职数2名),现有人员9人,其中大学文化3人;大专文化5人;中专文化1人;档案专业的1人,其他都半路出家从事档案工作。但这9人中,县委县政府中心工作又抽调3名,在职人数仅6人,日常工作都嫌人少,更不用说突破性工作的开展。这种人员配制绝不仅仅在上杭,它带有普遍性,甚至一些地方更惨。部门的弱势是当前档案部门面临的最大或是最难克服的困境。

  (二)工作的边缘性。

  长期以来,档案工作没有摆到应有的位置加以肯定是不用回避的事实,因为它的任务是边缘性的,具体表现在:一是工作的从属特点。档案是组织或个人在生产生活中形成的以各种载体形式展现出来的产物。这些产物于国家和社会具有保存价值以备利用继而产生档案工作。是先有人类的生产生活,而后有档案工作,其本身具有承传人类文化的巨大意义,十分重要。但人们又往往崇尚于战场上冲杀的荣耀而惰于战场的清扫,不善于利用档案总结战争以至于战祸不断。人性的这种从主不从属的弱点,用在对待档案工作的态度上也不啻可否。二是成绩的隐形特点。档案工作遁于形、隐于市,它产生的结果不是烟窗林立的厂房园区,目不暇接的高楼大厦,宽敞美丽的广场马路,而是保存完好利用便捷的文本或实物记录。社会上了解档案工作本身及其意义的人不多、不广,或许只有专家、教授比较深入地了解它的价值,档案人当有曲高而寡的体认。三是环节的繁琐特点。档案工作特别是机关档案工作主要为文案之后的整理归序工作,表现在手头上,功夫在头脑上,机关单位一般安排静得下心、安于琐事的人员做此项工作,长久以后,就变成了通用的用人准则。这些人通常不会叫、不善闹,领导关注少,提拔交流少,慢慢地连自我都边缘了。综合以上边缘性的表现,一些是领导层和社会上误解造成的,但更主要的是档案工作人员自身惯性造成的。

  (三)线面的复杂性。

  线的复杂性主要表现为两点:一是单位设立的自上而下的不统一。国家层面,设立了行政性的国家档案局,相应的还有国家档案馆、第一第二历史档案馆、革命历史档案馆等;省、市则绝大部分地方为局、馆合一的参公事业单位,但城建档案馆、土地档案馆等专业性的档案馆又分属不同的部门;而县级则是局、馆合一的参公事业单位,不设专业档案馆。同时还表现为各省档案部门设立的差异性大,一些统一为参公事业单位、一些则归为行政单位。二是工作上下统一规划、统一推进的力度还不够强,缺乏自上而下的工作考核体系,造成地方档案部门工作随意性较大、方向感不够强。如数字档案馆建设方面,没有像公安部门推进公民户口信息一样从国家层面统一规划推进,造成工作不平衡,各地档案软件五花八门,不利于将来建设全国性数字档案馆系统,不利于公民合法、高效地利用国家档案资源。面的复杂性则表现为档案部门不但要做好馆藏档案的保护利用工作,还得面对不同性质的组织和个人,单位之间的差异性很大,档案形成规律各不相同,业务指导的内容特别复杂,在县级档案部门人员编制少、工作人员业务能力偏弱的情况下,监督指导好相关单位的档案业务工作难度极大。

  二、改革的取向选择

  在当前县级档案工作陷入困境,无法最有效地组织开展并获得最好效果的时候,改变现有的状况就被提到议程。那么,县级档案工作的改革究竟怎么取向呢?笔者认为主要是要进一步破除小档案小家子的桎梏,确立大档案大风范的格局。具体取向选择主要体现以下三个方面:

  (一)在档案资源体系的建设上,破除条块分割的现状,确立集中统一的格局。

  针对县级行政区域不大、人口不多,产生的档案绝对量不大的实际,根据国家档案局第九号令颁布的《各级各类档案馆收集档案范围的规定》,县级完全有条件实现档案的集中统一管理。一要切实扩大档案收集范围。当前应科学制定好县级综合性档案馆的收集档案范围细则,摒除重机关档案轻企业档案、重文书档案轻专业档案、重纸质档案轻实体档案、重文本档案轻其它载体档案的意念,特别是针对以前收集比较薄弱的专业类档案、民生类档案、声像类档案、实体类档案要特别制订专门方案。二要尽量缩短档案进馆的时间。在县级综合性档案馆新馆建设方兴未艾,馆库条件取得实质性改善的条件下,针对电子化办公普遍推广的实际,不应拘泥于档案法规定的10年期进馆限制,凡条件成熟的档案,都可提前接收。三要打通现有档案资源的共享关节。首先,要构建本级共享平台。因历史和体制原因,许多本级的革命历史档案、古籍文稿档案被本级的诸如博物馆、纪念馆、图书馆的收集,要建立相互之间的档案资料共享平台,通过平台占据相关档案信息。其次,要建立上下级共享平台。一些本地档案资料,早先根据上级要求上交到上级档案馆,上级档案馆要允许下级档案馆通过复制原件、数字化等方式占据相关档案信息,以利当地利用。总之,县级档案馆要最大限度地占据“服务”的“本钱”,为当地“六项建设”、为群众百姓提供优质高效的档案服务打下扎实基础。

  (二)在档案工作机制的构设上,破除一亩方田的拘束,确立海纳百川的格局。

  因应档案工作的新要求以及县级档案部门人员少经费少的实际,笔者以为当跳出档案部门做好档案工作。首先,大胆一点的设想是进行工作部门整合。整合现有的档案、党史、方志等部门,合并档案馆、博物馆、纪念馆、图书馆等场馆,形成一个新的部门单位,充分利用整合形成的人力、经费、资源集中优势,做好相关各项工作。还可尝试向各机关单位派驻专业档案员的方法,解决机关单位普遍存在的档案工作人员专业素质不精、档案工作基本不开展等问题。其次,退而求其次是建立工作战略联盟。档案部门与党史、方志、文化等部门主动建立工作协作关系,与博物馆、纪念馆、图书馆等构建档案信息共享平台,充分利用档案信息,展开档案编研、出版、宣传、展示方面的合作,拓展档案工作层次,提升档案工作效果。第三,保守一点是大力推进档案工作社会化。通过档案工作社会化外包,完成相关阶段性任务。如档案整理归档、编纂出版、数字化等,都可由有资质的第三方代劳。

  (三)在档案管理手段的创设上,破除恪守传统的惯性,确立有利皆循的格局。

  当今社会已全面进入信息化时代。档案工作要主动适应信息化社会特点作出管理方法和工作手段的改变。一要积极推广删繁就简、容易掌握的工作方法。如档案分类整理上,鉴于电子目录已大大提高档案的检索效率,要推广比现有分类整理要求更简易的方法,尽量使档案整理工作脱离“专业”的面纱,让一般工作人员能更轻松地完成档案整理工作。二要切实激励档案管理上的创造发明。特别是档案管理工序改进、档案保护技术改良方面,既要规范,更要支持。三要充分利用现代化手段。依托电脑及档案管理软件的强大功能,实现档案信息的现代化管理和利用。

  三、改革的路经探析

  撇开档案机构的整合改革等档案部门自身无法决定的事项外,就自身可以推进和争取推进的工作,笔者以为可从以下几点入手:

  (一)从完善法律法规入手,解决档案工作带根本性的问题。

  做好任何工作,核心有三个:一是人,二是经费,三是明确具体的赋权。档案工作除了依靠各级领导重视,更重要的还是制度和法律的保证。现行档案法律法规在一定程度上保证了档案工作的开展,但操作性确实有待提高,至少须从以下三个方面进行修改完善:一要明确各级档案机构的人员配备标准。如各级各类档案馆人员设置,须增加法律条文予以陈述,是否在规定底限和上限的基础上,中间的增减按馆藏数量确定。二要进一步明确档案经费保障。根据档案工作不同时期的不同内容,建立同级财政关于档案经费投入的增减机制,确保在馆库建设、档案管护、提供利用、编研出版、数字化建设等方面的必要经费,从而为相关档案工作的开展提供相应的保障。特别是馆库建设方面,须有硬性投入的规范条文,确保档案的收集和保护具备必要的条件。三是进一步明确各级档案机构的设立根据、职权与责任、权利与义务。现在县级档案部门基本处于有职无权、有义务无权利的状况,难以主动顺心地开展相关档案工作,面临的压力与其具有职责不相称。对执法对象的处置缺乏自主或缺乏操作性,无法较好的对有关机关和人员形成钳制,执法权威无法建立。档案法律法规完全有必要进行规范和完善。

  (二)从增强工作规划入手,突破档案工作重点难点的课题。

  今年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》,从5个方面提出加强和改进档案工作的措施,意见内涵丰富、高瞻远瞩、总揽全局、意义重大。各级档案部门要在认真学习、领会、把握的基础上,以它指导和推动好新时期的档案工作,特别是要充分运用统筹兼顾的工作方法,有序推进档案事业的平衡发展、快速发展。首先,加强顶层设计。建议国家档案部门重点在各级各类档案馆新馆建设、档案部门在机构改革中的归属和人员配备、各级档案经费的预算投入机制等大的方面着手,理顺各级档案工作存在的人员、经费和职责方面的问题,为全国档案工作的顺利开展营造更加有利环境。其次,强化中层设计。建议省、市级档案部门重点在推进数字档案馆建设、档案执法的规范等方面实现突破,增进各级档案管理的现代化水平,树立档案执法权威,为实现档案强省的目标迈出坚实的步伐。第三,夯实基层设计。县级档案部门重点要在档案资源建设、档案提供利用、档案文化功能拓展等方面下功夫,做实业务工作,发挥档案作用,扩大档案影响,提升部门存在感,摒弃碌碌无为形象,形成有为有位的新风貌。通过纵向统筹、横向统筹,共同打造新时期档案工作的新局面。

  (三)从推进数字管理入手,实现档案工作紧跟时代的主题。

  档案管理引入数字化,是档案工作主动适应信息时代要求,推进档案事业又好又快发展的最直接、最有效的措施。县级档案工作面临的人少事多的实际,大力推进档案管理数字化更具迫切意义。当前,县级档案工作需从三个层面推进数字化管理:一是档案工作监督和指导层面。要建立与档案形成单位之间的数字化网络,通过网络平台实现业务监督指导的在线交流、电子档案的在线归档整理和收集进馆。二是馆藏档案的保护和管理层面。要搭建档案馆内的数字化平台,逐步实现馆藏档案的数字化备份、数字化管理,减少档案实体的直接提供利用,实现馆内档案管理业务的便捷高效。三是县级档案的提供利用层面。要创建全县档案信息资源的在线利用平台,利用平台集中散落各馆及民间的档案,为各方面利用提供全面可靠的开放档案资料,为百姓足不出户享受档案信息打下创造条件、提供方便。

  
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